[CASS., SS.UU., N. 9147/2009] Risarcimento del danno derivato dall’inattuazione di direttive comunitarie
Inviato da Antonio Angioi il19 maggio 2009 - 22:23 1.990 views
Con la sentenza Cass., SS.UU., 17 aprile 2009, n. 9147, la S.C. affronta la questione del risarcimento del danno derivante dalla mancata trasposizione, nel termine prescritto, delle direttive comunitarie (in particolare, la direttiva n. 82/76/CEE) che prevedono l’obbligo di adeguata remunerazione del medico specializzando, vale a dire la corresponsione di emolumenti destinati a sopperire alle esigenze materiali della vita in relazione all’impegno a tempo pieno per il periodo di formazione.
La mancata trasposizione fa sorgere, come a più riprese rilevato dalla Corte di Giustizia CE, il diritto degli interessati al risarcimento del danno cagionato per il ritardato adempimento, fermo restando che è nell’ambito del diritto interno che deve ripararsi il danno, dal momento che l’ordinamento comunitario impone soltanto il raggiungimento di un determinato risultato.
A tal fine, la S.C., preso atto dell’esistenza di un orientamento prevalente che riconduce l’inerzia del legislatore alla fattispecie di cui all’art. 2043 c.c. e di un orientamento minoritario che esclude l’imputabilità di un illecito civile allo Stato inadempiente, ricostruisce lo strumento di tutela diretto a porre riparo al pregiudizio subito dal singolo secondo lo schema dell’obbligazione ex lege, di natura indennitaria per attività non antigiuridica.
Pertanto, viene riconosciuto al danneggiato un credito alla riparazione del pregiudizio subito per effetto del c.d. fatto illecito del legislatore di natura indennitaria, rivolto, in presenza del requisito della gravità della violazione e senza che rilevino i criteri di imputabilità per dolo o colpa (come richiesto dalla giurisprudenza comunitaria), a compensare l’avente diritto della perdita subita in conseguenza del ritardo, avente natura di credito di valore.
Ne consegue che tale pretesa risarcitoria, in quanto diretta all’adempimento di un’obbligazione ex lege (di natura indennitaria), riconducibile come tale nell’area della responsabilità contrattuale, è assoggettata al termine di prescrizione ordinaria (decennale). Essa decorre, in specie, dal conseguimento dell’attestato di specializzazione.
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19 maggio 2009 - 22:25 alle 22:25
La presente pronuncia si inscrive in un ampio contenzioso che vede contrapposti i medici ammessi alle scuole di specializzazione negli anni accademici 1983-1991 e lo Stato italiano, in ragione del fatto che il D. Lgs. n. 257/1991, contenente la disciplina attuativa della direttiva comunitaria n. 82/76/CEE, ha previsto l’erogazione di borse di studio solo per i medici ammessi alle predette scuole con decorrenza dall’anno accademico 1991-1992.
Fino ad ora, la questione della qualificazione giuridica della domanda risarcitoria proposta dagli interessati veniva risolta dalla giurisprudenza prevalente con la configurazione di un diritto al risarcimento del danno derivante da fatto illecito, con conseguente applicazione del termine di prescrizione quinquennale.
Controversa è, inoltre, l’individuazione del dies a quo della prescrizione.
Secondo la tesi maggioritaria, dovendosi identificare il fatto generatore di danno nell’esercizio illegittimo della funzione legislativa, l’illecito è istantaneo e non permanente, poiché si consuma nel momento stesso in cui viene adottato il testo normativo di cui si lamenta la non rispondenza al diritto comunitario. Secondo un’altra tesi, invece, che si richiama al principio formulato dalla giurisprudenza comunitaria secondo cui lo Stato non può trarre vantaggio dal proprio inadempimento agli obblighi comunitari, l’illecito è permanente, non essendosi ancora realizzata la trasposizione della direttiva con riferimento al primo periodo dopo la sua entrata in vigore, sicché la prescrizione non ha, ad oggi, ancora iniziato a decorrere.
In ultimo, va segnalato che, in una recentissima sentenza del Trib. Catanzaro, 20 aprile 2009, viene fatta propria la tesi dell’illecito civile a carattere istantaneo, sul presupposto che la direttiva sia stata trasposta nell’ordinamento italiano, pur se in modo inesatto. Per questo motivo, non si configurerebbe una perdurante inerzia del legislatore, essendosi la condotta illecita esaurita nel momento dell’inesatta attuazione della direttiva.
20 maggio 2009 - 08:04 alle 08:04
Mi ricordo che tempo fa si discusse insieme della questione qui segnalata e, se e solo se non possa riconoscersi una “efficacia diretta” alla direttiva n. 82/76/CEE (secondo l’interpretazione datane dal giudice di merito), mi sento di condividere la tesi oggi accolta dalle sez. un. laddove abbiano individuato nella prestazione riparatoria dello Stato l’oggetto di un’obbligazione ex lege, e non già la conseguenza di un fatto illecito ai sensi dell’art. 2043 c.c..
L’eventuale efficacia diretta della direttiva in parola, invece, permetterebbe al cittadino dello Stato inadempiente di esercitare direttamente, appunto, il diritto riconosciutogli dalla direttiva, e cioè di pretendere dallo Stato l’adempimento non dell’obbligo riparatorio derivante dalla mancata attuazione della direttiva stessa, bensì dell’obbligo di – nel caso d specie – corrispondergli la borsa di studio.
In ogni caso, ovviamente, a partire dal momento in cui è scaduto il termine finale di attuazione della direttiva comunitaria!
Infatti, il riconoscimento di un’efficacia diretta (verticale) della direttiva inattuata rappresenta lo strumento di tutela in forma specifica a fronte dell’adempimento dell’obbligazione, sempre ex lege, di attuare la direttiva comunitaria; fatta salva, ad ogni modo, la possibilità di agire contro lo Stato per il reintegro di quanto non eventualmente coperto dallo strumento dell’efficacia diretta.
Nutro maggiori perplessità, invece, con riferimento all’affermata natura indennitaria e non risarcitoria della prestazione in oggetto.
Come può affermarsi, infatti, che l’inadempimento di un obbligo non sia antigiuridico?
Posto che si parla di “indennità” a fronte di un danno cagionato dalla commissione di un fatto lecito, l’affermazione secondo cui l’obbligazione in specie non derivi da un fatto illecito extracontrattuale non implica certo che il fatto generatore sia sol per questo un fatto lecito. Qualunque inadempimento è, in senso lato, un fatto illecito, sicché ritengo che il danno che ne derivi dovrebbe essere tecnicamente “risarcibile” e non soltanto “indennizabile”.
21 maggio 2009 - 14:33 alle 14:33
Ricordo che avevamo discusso della questione, che, a quanto pare, è attualissima e controversa.
Condivido in pieno le tue osservazioni.
In proposito, vi è da dire che l’efficacia diretta della direttiva in esame è esclusa dalla giurisprudenza della Cassazione, ed ancor prima da quella comunitaria. Si afferma, infatti, nella recente pronuncia a sezioni unite, che sul punto rimanda alla sentenza CGCE C-131/97, che la direttiva non aveva carattere dettagliato, in ragione del fatto che non consentisse di identificare il debitore tenuto al versamento delle somme né l’importo delle stesse, così rendendo necessaria la trasposizione sul piano dell’ordinamento interno. Di qui, il diritto degli interessati al risarcimento del danno cagionato dal mancato adempimento.
Ciò premesso, effettivamente non si vede perché l’inadempimento dell’obbligazione ex lege riguardante il recepimento della direttiva, dal quale sono derivate in via immediata e diretta talune conseguenze negative in danno degli interessati, venga a fondare il diritto a conseguire un mero indennizzo per fatto lecito e non il ristoro dell’intero pregiudizio sofferto per fatto illecito, come peraltro richiesto dalla giurisprudenza comunitaria.
Quanto al dies a quo ai fini della prescrizione, mi pare possa individuarsi nel momento in cui è scaduto il termine finale di attuazione della direttiva ovvero – si potrebbe pure ritenere – nel momento in cui il soggetto ha maturato i requisiti previsti a livello generale nella direttiva, vale a dire la frequenza del corso di specializzazione. Questi, infatti, se fosse stata data attuazione al principio comunitario, avrebbe acquistato il diritto di percepire un’adeguata remunerazione anno per anno per tutta la durata del corso di formazione a tempo pieno (Cfr. direttiva 82/76/CEE).
In ogni caso, la pronuncia a sezioni unite ha indubbiamente un pregio: dalla qualificazione in termini di responsabilità per inadempimento di obbligazione ex lege, in luogo di responsabilità extracontrattuale, discende un termine di prescrizione ben più favorevole.
Infine, va segnalato che nelle sentenze Cass. civ., sez. III, 12 febbraio 2008, n. 3283 e Cass. civ., sez. lav., 11 marzo 2008, n. 6427, premessa la riconduzione della fattispecie all’illecito extracontrattuale, si riconosce, in favore di coloro i quali non hanno potuto godere del diritto ad un’adeguata remunerazione per il periodo di frequenza delle scuole di specializzazione, il diritto al pieno risarcimento del danno conseguente alla mancata tempestiva attuazione della citata direttiva, inclusivo del ristoro della perdita di chance di ottenere i benefici resi possibili da una tempestiva attuazione della stessa, ossia percorsi formativi scevri, almeno in parte, da preoccupazioni esistenziali, ove adeguatamente retribuiti.
21 maggio 2009 - 22:21 alle 22:21
Non mi sento di condividere l’idea, così posta in termini generali, secondo cui il dies a quo ai fini della prescrizione potrebbe individuarsi anche “nel momento in cui il soggetto ha maturato i requisiti previsti a livello generale nella direttiva”.
Questo è palesemente vero nel caso in cui il cittadino concluda la frequenza del corso di specializzazione DOPO la scadenza del termine finale di attuazione; ma per coloro che abbiano maturato tale requisito PRIMA dello stesso termine, il dies a quo non può che coincidere con il medesimo termine di scadenza.
In entrambi i casi, ai sensi di quanto disposto dall’art. 2935 c.c..
22 maggio 2009 - 19:40 alle 19:40
Concordo ancora una volta con te: si può considerare la pendenza del termine per il recepimento della direttiva come un impedimento di ordine giuridico all’esercizio del diritto, rilevante ex art. 2935 c.c. ai fini del computo della prescrizione.
Ciò implica che essa non decorre se il soggetto matura i requisiti di fatto quando ancora non è scaduto il termine per il recepimento della direttiva. Se invece il soggetto matura i requisiti di fatto dopo la scadenza del termine, si deve ritenere che da tale momento inizi a decorrere la prescrizione.
Considerato che la direttiva imponeva agli Stati membri di assumere le misure di attuazione entro il 31 dicembre 1982 e che i casi esaminati dalla giurisprudenza riguardano soggetti che avevano frequentato le scuole di specializzazione successivamente a tale data, in questi casi deve concludersi che la prescrizione (decennale, secondo le sezioni unite) decorra dal momento in cui si sono compiuti i prescritti periodi di formazione a tempo pieno.
16 novembre 2009 - 11:56 alle 11:56
Scusate il chiarimento, ma mi sembra di aver capito che, in tema di responsabilità dello Stato membro per inadempimento dell’attuazione della normativa comunitaria, occorre distinguere perchè:
- in base al nostro ordinamento, è richiesto il presupposto della gravità della violazione (Cassazione)
- in base all’ordinamento comunitario, è necessario provare, oltre al requisito della gravità della violazione, anche il dolo o la colpa dello Stato membro (Corte di giustizia).
Mi sbaglio?
17 novembre 2009 - 00:39 alle 00:39
Secondo la giurisprudenza comunitaria, “qualora uno Stato membro violi l’obbligo, ad esso incombente in forza dell’art. 189, terzo comma, del Trattato, di prendere tutti i provvedimenti necessari a conseguire il risultato prescritto da una direttiva, la piena efficacia della norma di diritto comunitario esige che sia riconosciuto un diritto al risarcimento ove ricorrano tre condizioni. La prima di queste condizioni è che il risultato prescritto dalla direttiva implichi l’attribuzione di diritti a favore dei singoli. La seconda condizione è che il contenuto di tali diritti possa essere individuato sulla base delle disposizioni della direttiva. Infine, la terza condizione è l’esistenza di un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo a carico dello Stato e il danno subito dai soggetti lesi. Tali condizioni sono sufficienti per far sorgere a vantaggio dei singoli un diritto ad ottenere un risarcimento, che trova direttamente il suo fondamento nel diritto comunitario” (C.G.C.E. C-6/90 e C-9/90, in EUR-Lex).
Pertanto, il nesso psicologico non è richiesto. La gravità, invece, pare frutto dell’interpretazione della Cassazione.
19 novembre 2009 - 10:47 alle 10:47
Grazie, sei stato chiarissimo!